EB2和国家利益豁免审批精髓

国家利益豁免（National Intrest Waiver，简称NIW）是美国职业移民第二优先类别 EB-2中的一个特殊移民类别。EB-2是针对在艺术、科学、商业领域工作，拥有高等学位或特殊能力（Exceptional Ability ）且能为美国带来国家利益的人士所设置的。

与EB1A要求的“杰出能力”（Outstanding Ability）不同，EB2所要求的“特殊能力”是指能够形成一个例外、 不一般、少见的能力，我们可以理解为显著高于业内一般水平；而EB-1A要求的杰出能力则是突出的或引人注目的、能从其他同行中脱颖而出的更高一种能力。

EB-2主要针对的人群包括两类：

  第一类是申请受益人拥有高等学位:如硕士、博士学位，或者学士学位加至少 5 年相关职业工作经验；

第二类是申请受益人在艺术、科学或商业领域拥有特殊能力，即与领域内的其他人相比，申请受益人拥有更出色的专业技能或知识。在大多数情况下，EB-2 的移民申请需要美国雇主作为申请人，并需要预先为申请受益人申请劳工证（Labor Certification，简称LC）。

  劳工证又称“外国人工作许可证”，是美国政府为了保护国内的劳工市场不受移民冲击所制定的一项移民限制程序，具体做法是通过向美国劳工部（Departmentof Labor,简称 DOL）申请，得到DOL给美国移民局的一个证明，证明如果该外国人在美国获得永久性工作，不会夺走美国公民、永久居民的工作机会。DOL要求雇主招聘外国雇员前首先要进行一系列的公开招聘活动（例如在报纸上刊登招聘广告）以测试人力市场，证明找不到符合最低标准的美国本地公民或永久居民。换句话说，只要有符合最低标准的本地人想为雇主工作，雇主就要优先去雇用本地人，而不能雇外国人。雇主雇用外国劳工，不能损害其他美国人或永久居民的工资和工作环境，雇主不可廉价雇用外国劳工。

8 CFR204.5(k)(3)(ii) 小段要求 EB-2 “特殊能力”类别下的申请人必须至少提供符合法规证据标准中的至少三类。这些类证据包括：

1.一份正式的学业记录，证明在所具备的特殊能力领域，申请受益人有大学、学院，学校或其他 教育培训机构颁发的官方学位证明，毕业证明，证书或类似学术荣誉;

2.现在或以往雇主出具的信件形式的证据，证明在所申请的领域至少有十年全职工作的职业经验 ;

3.具有从事高等学位职业（profession）资格的执照，或从事特定高等学位职业（profession）或其它职业（occupation）的证书

4. 申请受益人通过其服务获得的工资或其它报酬可以证明出具备特殊能力

5. 具备高等学位职业的协会成员资格证明；或

6.同行、政府实体、专业或商业组织对其为行业或领域带来成就和重大贡献认可的证据以及

其它可以证明出特殊能力的“类似证据”（Comparable evidence）

国家利益豁免（NIW）

EB2通常要求有一个被美国雇主雇佣的工作（Job Offer），一般也是由雇主出面提出申请。如果申请受益人的工作可被证明为美国带来巨大国家层面利益，也可以申请豁免被美国雇主雇佣工作的正常要求，因此也进一步免除了从美国劳工部获得劳工证的程序，因此可以不依赖雇主，自己作为申请人提出申请——这通常被称为“国家利益豁免”。NIW 可以豁免劳工证申请的逻辑是出于美国国家利益的考虑，美国急需该外国人所具备的特殊专业技能或知识，申请受益人给美国国家层面带来的整体利益大于要求有雇佣信、前置劳动力市场测试和办理劳工证的利益，这样可以加速批准该外国人的绿卡申请。

EB-2 所要求的高等学位或者特殊能力只是申请 NIW 的基础，并不能确保申请人一定能获得豁免劳工证和NIW的批准。要想成功获批，申请受益人还必须满足其他的一些实质性要求, 例如要证明申请受益人处于推动本领域发展的优势地位, 所从事的工作对美国整体具有深远的内在意义,例如符合经济, 文化, 教育或社会福利等方面的国家层面利益。众多已被美国移民局批准豁免劳工证并顺利获批NIW 的申请人其实也并不局限于为以上领域带来的利益，关键在于能证明自己实际所从事的工作会在整体国家层面对美国利益做出贡献。“国家利益” 一词在相关法律或法规中并没有被定义，国会在相关立法历史中没有具体定义该词，移民局更没有在相关审批条例中定义它，这可能是希望使这一标准的适用尽可能灵活。然而，寻求达到国家利益豁免标准的外国人必须表现出明显高于对其它通过高学历或特殊能力获得EB-2批准的外国人所要求的“预期国家利益”。NIW申请人有责任证明出免除雇佣信或劳工证更符合整体国家利益——即申请受益人凭借他或她在科学、艺术或商业领域的特殊能力，对美国国家经济、文化、教育或福利事业带来比办理劳工证（保护本地劳动力市场）更大的实质性利益。

移民局审批要点

在NIW申请中，移民局的观点是每一个案件都要根据其内在的价值（Merit）来判断。此外，豁免的依据也不是当地劳动力短缺，外国人可以填补当地需要的职位，因此就符合国家利益。虽然提供就业存在着普遍的国家利益，但国家利益豁免是对雇佣信和劳动证要求的免除，不能替代带来“国家整体层面利益”这一要求。美国国会专门设立了劳工证程序，以测试国内本地劳动力市场。合格工人短缺是获得而不是放弃劳工证认证的理由。或者说，某一领域合格工人短缺并不构成放弃对整体国家层面利益要求的理由。

移民局在审理NIW申请案中，第一步首先考虑的是审核申请人是否属于持有高级学位或同等学历的职业人员，或者是否在科学、艺术或商业方面的具备特殊能力；第二步是审核申请受益人是否符合对豁免雇佣工作（JobOffer）和劳工证要求的资格；2016 年 12 月 27 日，美国国土安全部 (U.S. Department ofHomeland Security, 简称 DHS), 美国公民和移民服务局(U.S. Citizenship and Immigration Services, 简称 USCIS) 及行政上诉办公 室（Administration Appeals Office, 简称 AAO）联合发布了如何批准 EB-2 豁免劳工证的第三步新标准 (Matterof DHANASAR)，取代了以往一直沿袭的纽约交通部判例，这一新标准沿用至今 。在第三步审核中，申请人需要论证出符合以下三点：

1.所致力的领域既有实质性价值，又具备对国家层面的重要意义；领移律所认为这里所说的“实质性价值“和”国家层面重要性“应聚焦于该外国人所致力的具体工作领域的论述。该领域的价值可以在一系列范围内得到证明，例如商业、创业精神、科学、技术、文化、健康或教育。为了证明出该领域具有实质性价值，申请人应提供对该领域的详细描述和具体解释为什么具备实质性价值。在确定其致力的领域是否具有国家层面的重要性时，USCIS将会考虑其潜在的预期影响。

2.显著处于推动本领域发展的优势位置；此条审批的重点从所在工作领域转移到申请人身上，将确定申请人是否能够很好地推进所在领域的发展。移民官考虑的因素包括但不限    于：个人在相关或类似领域的教育、技能、知识和成功的记录；未来工作活动的模型或计划；工作成就的任何进展；为潜在客户、用户、投资者或其他利益相关实体或个人可能带来的利益。

3综合平衡考虑后，申请受益人被豁免雇佣工作和劳工证会更有利于美国国家利益；此条要求申请人证明出在综合权衡下，豁免雇佣工作，进而豁免劳工证将更有利于美国的国家利益。在这步审理中，移民官会评估以下因素：根据该外国人的资格性质或工作领域，考量让该外国人获得雇佣工作或申请劳工证是否不切实际；假设有其他合格的美国工作者，美国是否仍能从该外国人的贡献中获益；该外国人对国家利益的贡献是否足够紧迫，从而有理由免除劳动证程序；最后，所有因素加在一起必须表明：放弃对雇佣工作和劳工证的要求，将对美国的国民经济、文化或教育利益或福利产生重大的潜在利益。这比要求其获得雇佣工作机会和通过办理劳工证程序保护本地就业市场为美国带来的利益更大。如果最后的结论是不符合上述要求，就不能豁免雇佣工作和劳工证申请的程序。就要走普通的EB-2 申请程序。

同EB-1A的审理一样，USCIS对于NIW的审理也是采取“两步审核法”：第一步IO在“优势证据法则标准”下（apreponderance of the evidence standard），评估证据是否符合法规 标准，确定申请人提交的证据是否客观上符合适用于该类证据的法规描述（称为“法规标准”）。这也就是说第一步审理仅限于确定随申请提交的证据是否包含六类法规标准中的至少三类；虽然移民官需要同时考虑证据的数量和质量，但不应该在第一步审理中对是否申请受益人具备特殊能力做出认定；在第二步“最终优势判定” （Final Merits Determination）阶段，移民官会将所有证据放在一起在整体上进行评估，看是否达到此移民类别所要求的高水准技能或知识。

纽约交通部案例

  在2016年DHANASAR新标准出台前，以往经常在NIW申请中被提到的判例是1998年AAO发布的纽约州交通部（NYSDOT）申请案判例，其中对寻求国家利益豁免的申请人首先进行了三步核查，要点是何为符合整体国家利益而非地方利益。这对今天的申请仍有借鉴意义。

  NYSDOT案件核查的第一步是确定申请受益人必须在具有实质性内在价值的领域寻求就业。此案中的申请人是一名从事公路桥梁工程的结构工程师。这项工作被认为具有实质性的内在价值，因为可以确保交通，保护驾车者和维护公路系统。可以想象，相比之下一个开着流动冰淇淋车声称希望在某城市活动场所流动贩卖的自雇者就可能不符合这一要求。虽然申请人主张的工作并不有害，也会带来社会价值，但很难声称这具有“实质性”的内在价值。

  NYSDOT案件核查的第二步是确定是否证明出可能带来的利益是在整个国家范围层面。许多工作活动都会产生了积极影响，例如为当地主题乐园创造就业机会，但实际上可能对整个国家产生的影响有限，甚至会有消极影响；再比如雇佣一个外国人担任本地医院的住院师，该医生的病人虽然有可能来自全国，但该医生就业的主要目的是使地区医院或本地患者受益，而不是使整个国家受益；另一个例子是，外国人寻求为当地化工厂管理污水处理设施，然而该设施可能只会对防治附近河流的污染做出贡献。虽然外国人可以声称其工作也会对河流沿线的其他城市甚至其它州带来利益，但更可能的是会被判定该利益更多是本地的、区域性的，不能被视为国家范围层面的利益。可能移民官一个最基本的逻辑是这并不是一条贯穿全国的河流。

  NYSDOT案件核查的第三步是看是否证明出如果要求雇主进行劳动证程序，国家利益将受到更不利的影响。申请人必须证明出“如果向美国本地劳动者提供所寻求的职位，剥夺了该外国人的机会会更违背国家利益。”此外，纽约交通部案件还要求，作为满足第三步要求的一个条件，“该外国人，而不是现有的具有相同最低资格的美国工人，将会在很大程度上服务于国家利益”。 这一步审理客观上承认可能存在两个相互竞争的“国家利益”—另一个“国家利益“是国会在 INA 第 212(a)(5) 节中规定的国家利益，要求基于“国家利益对劳动力市场进行测试以满足对招募外国人服务的永久需求。移民局认为，鉴于豁免可能涵盖的职业种类繁多，一套适用于所有情况的单一标准是不切实际的。因此，每个案件的裁决都必须根据具体内在价值作出，也取决于对申请人所提出的具体事实的评估。

  为了满足第三步要求，申请人需要能够证明出，对该外国人的工作需求是急迫的，如果要经历冗长的劳工证程序，出于国家利益需求是等不起的。例如急需该外国流行病学专家帮助抗疫。显然，在这种情况下，时间是最重要的。当然，对于急迫性本身的一般性论据并不能构成有利于整体国家层面利益的全部条件，构成获批的是整体上综合的价值判定。也就是说，该外国人过去的成就记录需要展出在申请中对未来带来的国家利益预期是合理的，如果该外国人几乎没有或根本没有可证明的成就，仅仅是申请中的主观保证完全不足以确立起可信的预期国家利益。