美国的人材战略和美国杰出人材移民的由来

美国是个由外来移民及其后裔组成的国家，是个淬炼来自五湖四海不同民族和种族人群的“大熔炉”。美国历史学者乔治·皮尔逊曾说过 “迁徙和流动” 是形成美国这个国家的几种基本力量之一”。美国从建国开始，吸收移民就是她的基本国策，但这一政策的具体实施则是随着美国社会发展和移民人口的增加而不断演变的，总体来讲是“优胜劣汰，日益严格”。

美国从1776年建国后到1875年百年期间，属于自由移民时期，由于社会经济的发展迫切需要大量的劳动力，美国政府十分鼓励接纳外来移民，奉行来者不拒的“开门政策”。

1875-1917年，政府陆续出台一系列限制某些特定人群移民的法案，比如1875年3月3日法案限制罪犯和妓女移民；1882年的“排华法案” ；1885年和1888年排除廉价劳动力和遣返违反劳动法人员的法案；在1891移民法案下，美国新设美国移民局，增加体检和一般性审核机制；1903年修正案中又具体规定排除“癫痫、精神病、职业乞丐和无政府主义者” ；1907年移民法案规定排除智障、无监护人的儿童、结核病人、因生理或精神缺陷影响自立谋生人士，同时增加遣返妓女四年内不得再次入境条款。

1917年到1951年，政府建立起移民的配额制度，例如1921年紧急配额法案规定每个移民来源国不超过当年移民总数3%，1924年法案又将这一比例调整到2%，并且规定每年移民人口数量不超过15万人，进一步确立选择移民民族来源与控制移民总体人数的限额制度。二战前，美国国会有新制定和采取了不少限制和排斥外来移民的法律和措施，主要是针对特定国家或地区，特定外国劳工和某些疾病或反政府人士。无论出台多少新移民法案，总的原则一致没有变，就是减少移民数量，欢迎真正所需要的人，拒绝不需要的人。二战后，政府又陆续颁布的一系列特别法令和临时紧急措施，如1946年属于家庭团聚性质的《战争新娘法》和1948 年的《流亡人员安置法》。

1952年到1964年是美国政府建立起今天移民法系统的基础时期。1952 年，国会制定了《移民和归化法》，主要包括将单一国家移民比例限制降低到1%，新增亚洲各族裔移民比例分配，新增特殊工作技能优先类别，成为今天第一、二、三职业移民优先类别的基础（EB1，EB2和EB），建立起移民遣返及豁免机制，新增剥夺国籍的程序。1953年国会又通过《难民救济法》。

1965年到1985年期间，政府颁布新的移民和国籍法案、难民法案及一系列修正案。根据1965年政府颁布新的《移民和国籍法》，美国从1968 年开始实施新的全球移民限额制度，同时更加强调对移民的选择性。约翰逊总统在签署这项法案时曾说“那些对这个国家，对她的发展、她的实力、她的精神——能做出最多贡献的人将首先进入这个国家” 。这意味着，美国在总体限制外来移民人数的同时，更注重选择对美国有用的人入境。进入80年代，美国政府遇到大量非法移民的问题，主要来自与美国相邻的拉丁美洲国家，其中以墨西哥人为数最多。针对这一情况，国会于1980年通过了《难民法》，将年度移民数额降低到27万人，同时增加5万难民配额。

1986到1995年是美国建立起今天职业移民的类别的重要时期。1986年国会通过了《移民改革和控制法》，决定采取严厉措施制裁雇佣非法移民的雇主，同时 “赦免” 一批非法移民。1990 年11月29日，国会通过实施了一项全新的移民法,对以往政策做出重大修改，包括设立新的五类职业移民优先类别，这其中就包括了EB1杰出人才移民。所以，我们可以说，杰出人才移民是始于1990年。1990年移民法案在没有改变依亲团聚的亲属移民数量前提下，尽量增加了职业移民的数量，表明美国欢迎更多专业技术人员的加入。

1996年到2016年这二十年期间，美国政府出台了大约75个移民相关法案和修正案，更加完善了现代美国移民体系。这种状态一致持续到川普总统上台，大刀阔斧推动移民改革。

美国国土安全部的数据显示：在2005年到2016年的将近1300万移民当中，将近930万都是跟随家人前来美国。过去10年获得绿卡的移民当中，每15个人只有1个人是靠技术进入美国。

2017年4月，川普签署了一项被称为“买美国货，雇美国人的”行政命令，H1B 签证直接受到影响，当年获批率创下近十年的新低。

2017年8月，川普宣布支持一项名为《改革美国移民政策以促进经济法案》的移民改革法草案，希望新法案可以“帮助美国在２１世纪重新具备竞争力，并修复美国政府与公民间的信任” 。按照草案内容，绿卡政策将向那些英语流利、受过高等教育并拥有高收入工作的申请者倾斜。同时，新方案拟取消增加美国社会多元化的“抽签绿卡” ，减少难民签证，砍断亲属移民 “移民链” ，推广 “择优记点制” （Merit-based）移民制度。

2018年1月，捍卫美国未来法案提交相关政府部分审核决议，拟取消以下移民类别：公民父母、子女和兄弟姐妹、绿卡配偶和子女，未来可能只有公民的配偶可以通过亲属移民拿到绿卡。川普总统的移民政策，不但是要削减非法移民的数量，更是要削减合法移民数量，取消与改变以家庭为基础的移民制度，节省出的名额用来择优接纳更多具备专业技能的职业移民人才来美。

2018年2月15日，由国会参议员格拉斯利（Chuck Grassley）主导、按照川普的框架拟定的移民法案以39:60票被参议院否决。这项被否决的提案的内容包括：给180万幼时随父母非法入境的年轻人美国公民身份；拨款250亿美元用于边境安全防护；加强内部执法；规定新的合法移民限制措施等。至此，参议院已连续否决4个川普总统所支持的移民改革方案提案，留待11月中期选举再行解决。

   2018年3月，美国华盛顿邮报也爆料移民局将成立一个名为“”专业责任组织“的”内审部门，对那些在审批绿卡和国籍申请案中过于宽松的移民官进行监督，但移民局新闻发言人回应最后的决定还没有做出。

2018年，5月25日，EB-6创业签证被提议废除。EB-6签证的要求比EB-5投资移民或其他职业移民要求低，给企业家和留学生移民打开了一条新捷径，看很有可能只是昙花一现。而EB-5目前最新的预测等待时间要超过十年迈向十五年。

回顾从2016年11月29日，推出持有美国十年签证的中国公民赴美前必须两年一次登记和更新的EVUS系统，到后来的严查社交媒体，再到上面的一系列举措，不难得出一个结论，至少在川普时代，未来移民美国会越来越严。但我们也可以发现，杰出人才移民类别是受到影响最小的。

一个仅拥有200多年历史的国家，如今发展成为世界头号强国，移民肯定是起到了至关重要的作用。美国之所以能如此迅速强大，与这些来自不同国家，拥有不同文化与思想的移民有着密不可分的关系。吸引全世界最优秀的人材来美国，仍是当今美国移民政策中最重要的一环。

本文节选自中国铁道出版社出版的马克著<<美国杰出人才移民全程指南>>一书。